Ομιλία για το Πειθαρχικό Δίκαιο Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου»- επί της αρχής - 05/03/2012

Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι,
Είναι βέβαιο ότι η καθιέρωση ενός αυστηρού και αποτελεσματικά εφαρμοζόμενου πειθαρχικού δικαίου, είναι ένα από τα καίρια βήματα για τη διασφάλιση της νομιμότητας και την εξασφάλιση της αποδοτικότητας των δημοσίων υπηρεσιών.
Οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι φυσικά πρόσωπα που παρέχουν τις υπηρεσίες τους στο κράτος, διότι συνδέονται με αυτό με μια ειδική έννομη σχέση που έχει συναφθεί προαιρετικά, συνεπάγεται ιεραρχική εξάρτηση και πειθαρχική ευθύνη και διέπεται αποκλειστικά ή εν μέρει από ειδικούς κανόνες του διοικητικού δικαίου.
Με τη σύναψη της σχέσης γεννώνται αυτομάτως δικαιώματα και καθήκοντα. Τα καθήκοντα καθορίζονται από το Σύνταγμα, τους νόμους, τις εγκυκλίους, τις εντολές των προϊσταμένων και τις γενικές αρχές και αντιλήψεις για τη συμπεριφορά τους εντός και εκτός υπηρεσίας. Με τα καθήκοντα αυτά συνδέεται και η πειθαρχική ευθύνη.
Ο δημόσιος υπάλληλος, όπως το ίδιο το Σύνταγμα ορίζει στο αρ. 103 §1 «είναι εκτελεστής της θέλησης του κράτους και υπηρετεί το λαό, οφείλει δε πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην πατρίδα», όρκο που δίνει άλλωστε κατά το διορισμό του.
Έχει μάλιστα μεγάλη σημασία ότι τόσο οι δημόσιοι υπάλληλοι όσο και οι παρέχοντες εργασία με σχέση ιδιωτικού δικαίου, υπηρετούν το κράτος προαιρετικά, μετά από αίτηση και εκδήλωση επιθυμίας να συνδράμουν στην εκπλήρωση των στόχων, που το κράτος επιδιώκει.
Τα όργανα του κράτους δεν δρουν ορμώμενα από ατομικά συμφέροντα και επιδιώξεις, αλλά ως εκτελεστές της θέλησης του Κράτους για την επιδίωξη του δημοσίου συμφέροντος και την εμπέδωση της Δημοκρατίας.
Ο δημόσιος υπάλληλος είναι το πρόσωπο της Διοίκησης στους πολίτες, ο συνδετικός κρίκος Διοίκησης και διοικουμένων. Γι’ αυτό και η τέλεση πειθαρχικού παραπτώματος έχει άμεσο αντίκτυπο στους πολίτες και το κράτος.
Η ανυπακοή του στον κώδικα δεοντολογίας, και η ανοχή αυτής της ανυπακοής από το κράτος, είναι η αρχή της υποτίμησης των νόμων, της έλλειψης σεβασμού στην έννομη τάξη, και της διατάραξης της εμπιστοσύνης στο κράτος δικαίου.
Η Δημόσια Διοίκηση στο σύνολό της ταυτίζεται με το κράτος, γι’ αυτό και πρέπει να δίνει το παράδειγμα με την οργάνωσή της, την αποτελεσματικότητά της, τη σύννομη λειτουργία της και με την αίσθηση που δημιουργεί στους πολίτες ότι αναλαμβάνει πλήρως τις ευθύνες για την εξουσία που ασκεί.
Είναι κοινός τόπος ότι πρέπει να αλλάξει η συμπεριφορά όσων υπηρετούν το κράτος, από τους πολιτικούς και τους δημόσιους λειτουργούς, μέχρι τον κάθε έναν δημόσιο- ή με άλλη σχέση υπηρετούντα- υπάλληλο.
Το να μη γίνονται σεβαστοί, κατά την καθ’ οιονδήποτε τρόπο άσκηση δημόσιας εξουσίας, οι θεσπισμένοι κανόνες ή να εκθειάζονται αρχές, οι οποίες παραβιάζονται, είναι πράξεις που υπονομεύουν το δημόσιο συμφέρον και αντιτίθενται στο σκοπό άσκησης της δημόσιας εξουσίας.
Και η πειθαρχική διαδικασία συντελεί σε αυτό ακριβώς. Είναι μια μορφή άσκησης εκτελεστικής εξουσίας, για να κατοχυρώνεται η σύννομη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.
Σήμερα καλούμαστε να τροποποιήσουμε το μέρος του Υπαλληλικού Κώδικα που αναφέρεται στις πειθαρχικές διατάξεις, με σκοπό τη διασφάλιση της νόμιμης λειτουργίας του δημόσιου τομέα και την εξυγίανσή του από φαινόμενα διαφθοράς.
Το πειθαρχικό δίκαιο θεσπίστηκε εξαρχής για την εξυγίανση των δημοσίων υπηρεσιών και την προστασία των πολιτών από τις αυθαιρεσίες των δημοσίων υπαλλήλων.
Σε διάρκεια χρόνου, αποτέλεσε παράλληλα το δίκαιο προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων των πειθαρχικά διωκόμενων υπαλλήλων.
Οι μεγάλες αλλαγές στην οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία του δημοσίου τομέα, δρομολογήθηκαν με το Σύνταγμα του 1911, οπότε θεσπίστηκε και κατοχυρώθηκε συνταγματικά η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων. Λίγο αργότερα, το 1917 άρχισαν και οι διεργασίες για τη σύνταξη του Υπαλληλικού Κώδικα.
Είναι γεγονός ότι η στενή σχέση ιεραρχικής και πειθαρχικής εξουσίας αναγνωρίστηκε πολύ νωρίς και από τη νομολογία, ακόμη και σε περιπτώσεις που δεν οριζόταν ρητά από το νομοθέτη.
Σταδιακά δε με τη διεύρυνση της Δημόσιας Διοίκησης και του παρεμβατικού ρόλου του κράτους κατά τη μεταπολεμική περίοδο, το πειθαρχικό φαινόμενο αναπτύχθηκε σε κάθε σχέση, με κάθε πρόσωπο που παρέχει τις υπηρεσίες του στο χώρο δράσης της εκτελεστικής εξουσίας, ανεξάρτητα από τη νομική φύση της σχέσης.
Και αυτός είναι ο ορθός τρόπος αντιμετώπισης της δράσης της Διοίκησης. Άλλωστε το κράτος είναι ενιαίο και κάθε πρόσωπο που ασκεί αποφασιστική εξουσία πρέπει να ελέγχεται και να τιμωρείται η παραβατικότητα.
Αυτό επιχειρείται ακόμη πιο συστηματικά με τις σημερινές τροποποιήσεις και την υπαγωγή στις ίδιες ακριβώς πειθαρχικές διατάξεις και των υπαλλήλων των δήμων και των νομικών τους προσώπων δημοσίου δικαίου, καθώς και των υπηρετούντων με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου.
Ειδικά στις Περιφέρειες και στους δήμους η κακοδιοίκηση και η διαφθορά υφίστανται σε πολύ αυξημένο βαθμό. Σύμφωνα με την έκθεση του Σώματος Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης του έτους 2010, η Αυτοδιοίκηση εμφανίζει το μεγαλύτερο δείκτη παραβατικότητας. Περίπου το 55% των λειτουργών για τους οποίους προτάθηκε η άσκηση πειθαρχικής δίωξης, προέρχεται από τους ΟΤΑ. Προέκυψαν σοβαρές ενδείξεις τέλεσης πειθαρχικών παραπτωμάτων για πάνω από το 28% των αιρετών. Ειδικά στους δήμους οι αιρετοί εμφάνισαν παραβατική συμπεριφορά σε ποσοστό 74,3% σε σχέση με το υπόλοιπο προσωπικό. Σύμφωνα με τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης συνεχώς διαπιστώνονται υπεξαιρέσεις σε βάρος των ταμείων των Δήμων, ενώ οι έλεγχοι της Κεντρικής Διοίκησης είναι ανεπαρκείς.
Γι’ αυτό και είναι ανάγκη να θεσπιστεί και ένας Κώδικας Δεοντολογίας και ηθικής για τους αιρετούς στο πλαίσιο της ανοιχτής διακυβέρνησης.
Είναι κοινός τόπος πλέον ότι ο δημόσιος τομέας νοσεί, κυρίως λόγω της διαφθοράς, αλλά και της γραφειοκρατίας, της κακοδιοίκησης, της μη ορθολογικής κατανομής του προσωπικού, της έλλειψης του αναγκαίου επιστημονικού και εξειδικευμένου προσωπικού.
Ανολοκλήρωτες και αποσπασματικές νομοθετικές ρυθμίσεις, κανόνες που καταστρατηγούντο και από την πλευρά των υπαλλήλων και από την πλευρά των διοικούντων, δημιούργησαν μια στρεβλή αντίληψη για το ρόλο του δημοσίου υπαλλήλου, ο οποίος άλλοτε αποθεώθηκε και άλλοτε λοιδορήθηκε.
Η ορθολογική οργάνωση των δημοσιοϋπαλληλικών σχέσεων παραγκωνίστηκε μπροστά στην εξυπηρέτηση έτερων ατομικών σκοπιμοτήτων και συναρτήθηκε με διάφορα συστήματα διορισμού, που ενώ βασίζονταν σε τυπικά προσόντα επιλογής, στον πυρήνα τους έλλειπε η αξιοκρατία με την έννοια των ουσιαστικών προσόντων και δυνατοτήτων.
Για τις χρόνιες παθογένειες της Δημόσιας Διοίκησης, λοιπόν, δεν φταίνε τελικά τόσο οι υπάλληλοι, όσο αυτοί που ανήγαγαν τον κομματισμό σε βασικό –αν όχι μοναδικό- μέσο διορισμού και ανέλιξης.
Τη γραφειοκρατία δεν τη δημιουργούν οι εργαζόμενοι, αλλά η πολυνομία, οι συνεχείς τροποποιήσεις των νόμων, που αφενός μεν δεν επιτρέπουν να εμπεδώνεται η πίστη και πειθαρχία σε αυτούς, αφετέρου δε  περιπλέκουν τη δράση της Διοίκησης, οδηγούν σε περιττές καθυστερήσεις και δημιουργούν πρόσφορο έδαφος να αναπτυχθεί η διαφθορά –κεκαλυμμένη μέσα στις δαιδαλώδεις διαδικασίες.
Πρέπει μάλιστα πέρα από την πειθαρχική διαδικασία να προάγουμε και την «πολιτική της αριστείας», με βάση την οποία επιδοκιμάζεται το κάθε φορά καλύτερο, καινοτόμο, προοδευτικό, επαινείται και επιβραβεύεται το καλύτερο.
Στην παραβατικότητα των υπηρετούντων το Κράτος προέχουσα θέση έχουν τα φαινόμενα διαφθοράς, που από τη μια πλευρά πλήττουν την κοινωνική δικαιοσύνη και από την άλλη έχουν και σοβαρές επιπτώσεις σε βάρος της εθνικής οικονομίας και κατ’ επέκταση σε βάρος όλων των πολιτών.
Σύμφωνα με στοιχεία του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης μόνο το 2010 εκδόθηκαν χίλιες διακόσιες δώδεκα (1212) καταδικαστικές πειθαρχικές αποφάσεις σε πρώτο βαθμό κατά υπαλλήλων στις χίλιες εξακόσιες δύο (1602) περιπτώσεις που κρίθηκαν από πειθαρχικά όργανα, ποσοστό δηλαδή που ανέρχεται στο 76% των περιπτώσεων. Και αυτό μόνο από την Κεντρική Διοίκηση.
Από τις 1437 υποθέσεις που χειρίστηκε το 2010 ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης, εκ των οποίων οι 433 συνιστούσαν και ποινικά αδικήματα και παραπέμφθηκαν στον Εισαγγελέα, ποσοστό 34,8% αφορούσαν θέματα οικονομικής διαχείρισης δημοσίων φορέων και ποσοστό 13,8% ήταν ζητήματα σχετικά με την εφαρμογή της πολεοδομικής νομοθεσίας.
Φυσικά για να επιτευχθεί η συμμόρφωση των υπαλλήλων και να διασφαλισθεί η ορθή εκπλήρωση των υποχρεώσεών τους, πέρα από τις ριζικές αλλαγές στη δομή και δράση της Δημόσιας Διοίκησης, πρέπει (στο πλαίσιο της πειθαρχικής διαδικασίας) να εστιάσουμε τόσο στην πρόληψη (που επιτυγχάνεται με τη συγκεκριμενοποίηση των παραπτωμάτων και την αυστηροποίηση των ποινών), όσο και στην  καταστολή (που εξαρτάται άμεσα από την ταχύτητα και αμεροληψία της πειθαρχικής διαδικασίας), δράσεις που επιτυγχάνονται με τις νέες ρυθμίσεις.
Διεξοδικά θα αναφερθούμε στις μεγάλες τομές που εισάγει το σημερινό νομοσχέδιο στην κατ’ άρθρο συζήτηση.
Κυρίες και κύριοι συνάδελφοι,
είναι βέβαιο ότι υπερψηφίζοντας το σημερινό νομοσχέδιο, ενισχύεται το υπάρχον νομοθετικό πλαίσιο, τόσο στην πρόληψη, όσο και στη γρήγορη και αποτελεσματική καταστολή φαινομένων παράνομης συμπεριφοράς υπαλλήλων.
Με τη δέουσα δραστηριοποίηση των αρμοδίων ελεγκτικών οργάνων και την κινητοποίηση και των πολιτών, σύντομα θα διακρίνουμε τα πρώτα θετικά αποτελέσματα.